林双林 北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心名誉主任
以下观点整理自林双林在中国宏观经济论坛(CMF)宏观经济热点问题研讨会(第31期)上的发言
如何更好发挥减税降费政策的作用?
减税降费的目标，是减轻企业负担，提高企业投资的积极性，促进经济高质量增长。对企业而言哪些税的削减更为重要?研究表明企业所得税基本由企业全部承担，无法转嫁，最不利于投资和经济增长，因此企业所得税对经济发展不利;对经济发展不利的第二种税是个人所得税，会影响到储蓄和投资，所以也对经济发展不利，但是弱于企业所得税对经济的冲击力度;接下来是消费税;对经济负面影响最小的税是财产税，这是多年来经济学研究的结果。在2010年，经合组织做了实证分析，印证了上述结论。这几年我国不断实施减税降费政策，提高了个人所得税起征点，降低了增值税税率和社保费用，但对经济发展的推动作用似乎并非很明显，这可能就是由于没有降低企业所得税。这几年国家零散地降低了一些企业的企业所得税，但尚未普惠式地降低企业所得税。
根据国家统计局的数据，这几年我国的投资增长率总体呈下降趋势。2021年一季度第二产业虽大大增加，但2020-2021年两年间平均增长率在下降，为-0.3%。今年第一季度第三产业的投资有所增加，但近两年的平strong style="box-sizing: border-box;">所以投资率有待于提高。经济增长率也是需要恢复的。我国的经济增长率从2010年开始一直处于下行趋势。2019年中国经济增长率为6.0%，去年为2.3%，今年一季度的增长率上升明显，从2019年一季度到今年一季度GDP一共增长逾10%，两年平均增长率为5%，低于2019年同期增长率，所以经济增长率有所放缓。
中国的储蓄率很高，资本充足，技术也在不断进步，教育投资规模大，人力资本也很充足，老龄化问题尚不是非常严重，这就是经济发展难得的机遇，所以，我国的经济增长潜力还是很大的。我们不能错失良机，要致力于经济增长。
从经济增长的角度，我认为我国应该降低企业所得税。我国的企业所得税率不是非常高，尤其是高新技术企业的税率属较低水平，但过去三十年来，发达国家都在降低企业所得税。根据研究，企业所得税对经济增长的冲击最大，这也是发达国家在降低税率的原因。如美国2018年将企业所得税率降至21%，降低前最高一档的边际税率为38%，最后一档边际税率为35%。此外，德国、日本、英国也都在降低企业所得税率，横向比较起来，我国的税率就不算低。最近七国集团和二十国集团同意将所得税率降至15%，这就是最低的税率，没有进一步的下降空间。据经合组织网站数据，加拿大税率为15%，匈牙利为9%，爱尔兰为12.5%，采用最低税率对这些国家可能都会产生影响。
体现我国企业所得税偏高最明显的证据是企业所得税占总税收的比重。2019年我国这一数据为23.6%，和其他国家相比，我国的企业所得税占比是相当高的，甚至高于主要发达国家：据经合组织数据，2018年法国为4.6%，德国为5.6%、美国为4.4%，英国为8.6%。
我国企业所得税这么高的原因是什么?
一方面是税率，我国的税率比一些国家高;另外我国企业所得税的税基大，扣除少，许多国家的税率看似很高，但扣除多，税基小，最后企业实际交的税就不是那么多;此外，在企业亏损的时候，我国规定亏损结转弥补年限仅为五年，而有些国家的期限很长，如法国、瑞典是无限期扣除，有的国家还规定，若企业当年亏损，但上一年度纳了税，企业还可以有退税政策。
我国目前尚未普惠式地降低企业所得税。虽然零散的降税政策很多，给不同的企业在不同的时间减免税收，但没有普惠式地降低企业所得税。我国应该降低企业所得税，尤其是使企业从应税收入中扣除更多的成本。
另外，我国降低了包括增值税在内的很多税项，但对企业的压力缓解较小。如企业本身就可以将增值税转嫁给消费者。但企业所得税完全由企业股东承担，很难转嫁，对企业影响较大。
此外，我国可以降低关税。目前我国关税占GDP的比重较低，2018年为1.82%，2019年为1.83%。最近我国也和一些国家签订了贸易协定，这些都是很好的，且降低关税对财政收入的影响是很小的。要争取和更多的国家签零关税协定，推动自由贸易，降低关税可以促进国际贸易发展、促进经济增长、促进国际关系改善。
在新阶段如何保持积极财政政策的可持续性?
财政可持续性的定义各种各样，但实质基本上差不多：一是要满足当代人基本需要，且不损害后代的利益;二是长期维持现有支出、收入和债务规模。伯南克在2011年指出，直观的财政可持续定义是，长期内债务在国民收入中的比重不增加或者减少。当然，现有债务规模是否最优是值得讨论的。
按照官方数据，目前我国中央政府债务占GDP的比重在2020年为20.6%，地方政府债务占GDP的比重为25.3%，相加约为45%-46%。进一步考虑隐性债务，即负有救助责任和担保责任的地方政府债务，考虑这部分债务后，我估算的地方政府债务约占GDP的比重为41.5%;此外中央政府还有其他的债务，铁路公司和一些政府部门也还有债务，这些债务占比约为5%，加总后政府总债务占GDP比重为67%，这个债务率比很多发达国家低得多，根据国际货币基金组织的测算，2020年美国债务占GDP的比重达到131%，日本甚至达266%。
如何才能使债务债务规模不变，即让财政可以持续呢?
我们讨论一下财政赤字。今年我国安排的财政赤字率是3.2%，今年政府设定的增长目标是6%以上，国际货币基金组织预测今年我国经济增长率会是8.4%，明年会是5.6%，世界银行最近预测今年我国经济增长率是8.5%，明年是5.4%。在这里，我推导出一个公式，可测算可持续财政赤字规模：可持续的财政赤字率=现有债务率×经济增长率。
按照官方数据，目前我国债务率为45%，当然这不包含地方政府的隐性债务，根据测算，包含地方政府隐性债务的债务率约为67%。我们可以使用官方数据计算，因为现在讲的赤字是公开的预算赤字。若按45%的债务率计算，如果经济增长率是6%，今年可持续的财政赤字率，即财政赤字与GDP的比重应该是2.7%，这表明如果赤字率不超过2.7%的话，债务率就不会增加;如果经济增长率是8%，可持续赤字与GDP的比重就是3.6%，比3.2%的财务赤字安排还高;如果经济增长8.5%，这个赤字与GDP的比重就是3.8%。按这样计算，如果中国经济今年增长率能够达到7.2%，3.2%的预算财政赤字率就是可以持续的，债务率不会增加。
假定债务率是60%，经济增长率是6%，可持续赤字占GDP比重就高得多了，为3.6%;如果GDP增长8.5%，赤字率就可以是5%。初始确定的债务率很重要，因为定的债务率越高，可持续债务赤字率也就会跟着提高。可持续债务赤字率等于债务率乘经济增长率，所以经济增长率也很重要。既然经济增长率很重要，我们就应该致力于经济增长，要千方百计调动企业特别是民营企业的生产积极性。生产发展了，经济增长了，国家税收也就增加了，赤字率就减少了，债务率就会下降，这就叫做依靠增长化解债务。债务的绝对水平是很难下降的，都是由于分母大了，债务率才会下降。通过上面推导出这个公式可以判断赤字率是不是可以持续，财政是不是可以持续。这就是我关于财政可持续的看法。
林双林
北京大学国家发展研究院返聘教授，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任，国务院医改专家咨询委员会委员。毕业于北京大学经济系 (77级)，获学士学位并考取教育部赴美出国研究生。获美国西北大学经济学硕士和普渡大学经济学博士学位。研究领域为公共经济学，中国财政，经济增长。在Journal of Economic Theory, Journal of Public Economics等英文学术期刊发表论文50余篇。任《经济学季刊》副主编, 任人民网财经评论员。为New York Time 和China Daily等报刊撰文。主持财政部、世界银行、联合国等机构的国有资产管理、政府投资、税制改革、养老保障改革、医疗改革、“十三五”期间财政政策等研究项目。2002-2003年任中国留美经济学会主席，2005-2013年任北京大学经济学院财政学系主任。
北大国发院在经济学、管理学、政治学、教育经济学、人口学等多个学科领域汇集了著名的经济学与管理学专家学者。学院秉承北大兼容并包、和而不同的学风，高度关注中国社会的现实问题，致力于学术与现实相结合，不遗余力地推动国家进步。
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